Autora: María Encarnación Gómez Rojo
INTRODUCCIÓN
Al poder público romano correspondía la potestad de edificar aquellos terrenos conquistados calificados como ager publicus. Esto supone ciertos requisitos jurídicos basados en la necesidad de sujetar la fundación de colonias de nueva planta a una ley votada en las Asambleas. A través de esta ley quedaba fijada la división de las tierras, se señalaba el trazado de las calles y del forum o plaza central y se delimitaba el perímetro de la ciudad asignando a los colonos las respectivas parcelas.
Lo que en nuestros días se entiende por normas urbanísticas fue englobado en Derecho Romano bajo el concepto más amplio de limitaciones a la propiedad que pueden definirse como restricciones al uso de la cosa propia, impuestas por ley, bien en interés de la coexistencia social, o bien establecidas en interés de los propietarios vecinos o limítrofes. Las primeras son limitaciones de Derecho público de carácter inderogable, mientras que las segundas son limitaciones de Derecho privado, que pueden ser derogadas mediante pacto o estipulación entre los vecinos. En cualquier caso, el urbanismo romano, cuyos principios básicos habían sido importados de Grecia -ya Aristóteles en su Política estableció como pilares básicos para la planificación y edificación de la ciudad, la defensa, la higiene, constituir un ámbito adecuado para la actividad política y, sobre todo, la belleza-, se muestra precursor de tendencias posteriores y responde a una concepción que no se limita únicamente a la protección monumental sino que extiende su radio de acción a la rehabilitación integral de la ciudad, fundamento actual del moderno Derecho Urbanístico. En la medida que la edificación solamente es una manifestación del derecho de propiedad y, puesto que las relaciones de vecindad implicadas no se pueden desvincular de este núcleo vertebrador, ofrecemos a continuación una visión de conjunto de esta problemática en el Derecho Romano, dentro del cual podemos distinguir convencionalmente tres órdenes fundamentales de normas urbanísticas (técnicamente limitaciones legales para ordenar urbanísticamente las ciudades): sobre distancia entre edificios, en relación a la altura máxima permitida de los edificios y sobre conservación y reparación de inmuebles.
NORMAS REGULADORAS DE LA DISTANCIA ENTRE LOS EDIFICIOS
En cuanto al primero de estos apartados, una antigua prescripción de las XII Tablas ordenaba dejar en torno al edificio un espacio libre o franja de terreno, llamada ambitus (que corresponde al iter limitare en los fundos rústicos o "spatium illud, quod inter vicinas aedes intercedere necesse erat"). Ese espacio libre era en total de 5 pies, es decir, dos pies y medio por parte de cada edificio. Así lo entendía Isidoro de Sevilla, quien lo define como "el espacio de dos pies y medio que se deja entre dos edificios vecinos para permitir la circulación entre ellos". Un pie romano equivale aproximadamente a 0,296 m. (31,5 cm. más o menos en nuestro sistema métrico decimal). El ambitus pronto cayó en desuso y las casas fueron construidas con muros medianeros por necesidades de espacio, pues Roma y otras ciudades debían albergar una población cada vez más numerosa que se apiñaba tanto en las domus (casas señoriales) como en los grandes edificios por pisos, normalmente destinados al alquiler: insulae. El tirano Nerón, en el siglo I d. C., quiso poner remedio y corrección a esa situación, aprovechando las funestas y ominosas consecuencias del tristemente recordado incendio de Roma del 64, que tuvo una duración de ocho días y que supuso la devastación y destrucción parcial de nada menos que 10 regiones augusteas (de las 14 en que Augusto había dividido la ciudad) y, entre otras cosas, ordenó construir las casas alineada y separadamente sin muros medianeros, aunque se desconoce el ajuste y medición concreta en pies que estableció. Estas disposiciones de Nerón, parece ser que fueron aplicadas en Hispania, específicamente en la remodelación de Itálica a la que este último Emperador concedió la categoría de colonia, corriendo él mismo con los gastos de engrandecimiento y reordenación de la misma, de forma que los arquitectos imperiales llevaron a cabo un plan urbanístico a costa del Emperador que se plasmaría en el nuevo trazado que se le dio a la ciudad en el siglo II, lo que se habría realizado siguiendo con meritoria y laudable escrupulosidad lo ordenado por Nerón en el año 64, promulgando también Trajano normas en ese mismo sentido. Más tarde, a partir del siglo IV, se sucedieron las normas sobre distancias, sobre todo, en relación con los edificios públicos. Una constitución de Constantino del 329, recogida en CTh. 15, 1, 4 establecía una distancia mínima de 100 pies en torno a los almacenes públicos para evitar el peligro de incendios. Dentro del Derecho justinianeo, y respecto a las distancias entre edificios públicos sin distinción y edificios privados, Arcadio, Honorio y Teodosio II prescribieron en el 406 dejar un espacio libre de 15 pies según lo dispuesto en CTh. 15, 1, 46 y esta constitución fue incorporada al Código de Justiniano como C. 8,10,9.
Para los edificios privados (tanto domus como insulae), la norma general sobre distancia fue establecida en una conocida constitución del emperador de Oriente, Zenón, la ya mencionada en nota "De aedificiis privatis", redactada en griego, cuya fecha exacta no ha sido clasificada por la historiografía tras muchas lucubraciones, algunas bien hilvanadas y otras ornadas de claro desacierto, pero situable en las postrimerías del siglo V. La ley zenoniana publicada en origen para Constantinopla, fue extendida a todo el Imperio por obra de Justiniano, quien ordenó su aplicación general a todas las ciudades en el 531, y así parece recogido en CI. 8, 10, 13. Concretamente Zenón ordenó en su norma, contenida en C. 8,10,12, guardar un espacio de 12 pies intermedios (respecto a lo que se pueden establecer, no obstante, ciertas matizaciones) entre edificios vecinos, es decir, 3,54 metros según la equivalencia ya analizada en nota, sin posibilidad de que los propietarios pactasen otra distancia. Entre las normas sobre distancia posteriores a la Constitución de Zenón, merecen ser destacadas la constitución de Justiniano incluida en CI. 8, 10, 13 y una novela del emperador León VI el filósofo.
NORMAS SOBRE ALTURA MÁXIMA PERMITIDA EN LOS EDIFICIOS
En época de Augusto, en concreto en el año 6 a. C., se dictó la Lex Iulia de modo aedificiorum urbis para Roma, que después fue extendida a otros núcleos urbanos del Imperio, y en la que estableció una altura máxima de los edificios de 70 pies, según cuenta Estrabón. Después Nerón ordenó rebajarla "cohibitaque aedificiorum altitudinem". pero desconocemos cuánto exactamente. Más tarde Trajano estableció la altura máxima en 60 pies, según nos relata Aurelio Victor.
En cuanto al Derecho justinianeo, como hemos dicho, Justiniano reasumió expresamente la norma sobre ordenación urbanística de una ciudad Constantinopla dictada por un predecesor suyo, Zenón. Éste aludió a la altura de los edificios en distintos fragmentos de su ley, siendo quizás especialmente significativos CI. 8, 10, 12, 2, donde se especifica que la altura del edificio no tenía más límite que la voluntad del propietario a condición de que se respetasen los 12 pies intermedios antes citados y no se obstaculizara la inmediata posibilidad de proyectar la visión humana sobre el mar a quien ya disfrutase de ella y CI. 8, 10, 12, 4 que introduce una matización no circunstancial respecto a lo dispuesto en el apartado anterior, puesto que de su literal tenor se deduce que se permitía obstaculizar una vista panorámica del mar lícitamente, construyendo un edificio a cien pies de altura como máximo y siempre que observaran otros cien pies como mínimo respecto a los lugares circundantes.
Como puede deducirse de estos fragmentos, las normas sobre altura de los edificios se hallaban, para Zenón, en estrecha conexión con las distancias de seguridad a guardar. Por otra parte, el fundamento de estas normas no era sólo como en la legislación antigua, prevenir los incendios y hundimientos de las casas, que debieron ser habituales en Roma y otras ciudades, sino también garantizar las relajadas y siempre complacientes panorámicas del agua agitándose en las olas del piélago milenario, testigo incansable de culturas (lógico por otra parte, pues Constantinopla era ciudad marítima). ¿Se aproxima Zenón con su disposición a lo que en nuestros días podríamos calificar como un buen planificador urbano? La historiografía piensa afirmativamente al respecto, aunque su figura no acaba de introducirse en la historia del urbanismo reconociéndole como uno de los hitos más significados en el proceso secular dirigido a hermosear las ciudades.
CONSERVACIÓN Y REPARACIÓN GENERAL DE EDIFICIOS
En este apartado incluimos diversas disposiciones normativas de ámbitos de aplicación espacial diversos cuyo fundamento último fue el mantenimiento estable de los edificios y, por extensión, de los núcleos urbanos, teniendo todas ellas como característica común, evitar la destrucción de los edificios total o parcialmente con independencia del fin perseguido con la destrucción, al menos en lo atinente a la legislación municipal, si bien esta normativa de diferente rango, a pesar de lo dicho, muestra en su contenido diferencias que no son precisamente de matiz o circunstanciales.
Hay que comenzar mencionando una disposición local, la denominada lex municipii Tarentini, cap. 4, líneas 32-35, que parece estar fechada entre el 82 y el 62 a. C., y en la que se prescribía que: "en la ciudad de Tarento, nadie podrá descubrir, demoler ni destruir un edificio, a no ser que fuese reconstruido en la misma forma, excepto cuando hubiese autorización del Senado". Otra normativa local, la lex coloniae Genetivae Iuliae (lex Ursonensis), cap. 75 del año 44 a. de C., explicitaba que: "ninguno en la ciudad de la colonia Julia desteje, demuela, ni destruya un edificio si no diere garantía a arbitrio de los decuriones de que habrá de reedificarlo o si no lo decretaren los decuriones cuando al menos estén presentes cincuenta, cuando ese asunto sea consultado. Si alguno procediere en contrario sea condenado a dar a los colonos de la colonia Julia tanto dinero cuanto valiese la cosa y sobre este dinero el que quiera tenga por esta ley la acción y la persecución". La redacción del texto muestra semejanzas significativas con la lex precedente pues vuelven a aparecer las mismas prohibiciones, si bien en este texto el poder sancionatorio se atribuye a la Curia. Por otro lado, la parquedad de similar pasavolante precepto no permite asegurar que la Curia pudiera decretar de oficio las reparaciones necesarias, al especificarse que ha de mediar consulta, aunque del espíritu general de la ley algunos aventuran a postular que cualquiera que tuviese noticia de los hechos punibles (trátese de demolición o en otros casos de destrucción) podría hacerse eco de ello en la asamblea, dado que en la segunda parte de esta norma se otorga persecución a cualquiera una vez que se haya infringido el orden urbanístico.
Otro texto de indudable interés es la lex Flavia Malacitana, datada entre el 81-94 d. C. cap. 62, cuya rúbrica "que nadie destruya edificios que no vaya a reconstruir", explicita lo siguiente: "Que nadie en la ciudad ni en el suburbio del municipio malacitano descubra, destruya o derribe un edificio, cuando no vaya a reconstruirlo dentro del año siguiente, a no ser que lo autorice la Curia con la presencia de la mayoría de los decuriones. El que obrare contra esta disposición sea condenado a dar a los munícipes del municipio flavio malacitano tanto dinero cuanto fuese la entidad del asunto. De este dinero y sobre este dinero, al munícipe de este municipio que quiera y a quien corresponda por esta ley se dé acción, petición y persecución".
Guardando evidente parentesco con la lex Flavia Malacitana, en 1981 fue hallada la lex Irnitana en la provincia de Sevilla, datando sus tablas probablemente del 91 d. C. y que ha venido a esclarecer algunas cuestiones acerca de las leyes de Urso, Salpensa y Malaca. La lex Irnitana guarda identidad con la malacitana y ambas resultan ser copias de una ley municipal tipo, la lex Flavia municipalis, del 90 d. C., dada por Domiciano a los municipios de la Bética. La ley de Irni recibió una numeración por capítulos idéntica a la ley malacitana, con la que coincide siendo en concreto las diferencias en lo relativo al cap. 62 -tal y como ha señalado la doctrina más selecta y puede observarse simplemente por puro contraste de contenidos- meramente de redacción no de materia, pues dicho capítulo de la de Irni prescribe: "Que nadie destruya los edificios que no vaya a reedificar. Que nadie dentro de la ciudad del municipio Flavio Irnitano, ni los edificios adjuntos a ella hagan destejar, destruir ni demoler un edificio a no ser con la aprobación de los decuriones, con la presencia de la mayor parte de ellos cuando no vaya a reedificarlo dentro del año próximo. El que esto contraviniere queda obligado a dar a los munícipes del municipio Flavio Irnitano la cantidad en que se estime el asunto y por esta cantidad y a causa de la misma tenga acción, petición y persecución En cuanto a las disposiciones de carácter territorial, diversos senadoconsultos se ocuparon de la conservación de los edificios en orden a proteger la estética y el aspecto ornamental de la ciudad en su conjunto. El senadoconsulto Hosidiano, dictado bajo el imperio de Claudio (entre el 44 - 46 d. C.), y aplicable tanto a las construcciones urbanas como a aquellas llevadas a cabo en el mundo agrario, castigaba la compra de un edificio con intención de derribarlo para vender los materiales de demolición por separado. En definitiva, penalizaba una forma de lo que consideraríamos como especulación inmobiliaria, nada infrecuente desde antiguo, según testimonio del propio Estrabón. El senadoconsulto Volusiano reproduce las normas del anterior, sólo unos años más tarde, en el 54 d. C., bajo Nerón y supone la prueba de que la responsabilidad por este tipo de acciones de carácter lucrativo se dividía entre el comprador y el vendedor. El senado consulto Aciliano, fechado en el 122, bajo el emperador Adriano, prohibía legar materiales, elementos o piezas más o menos ornamentales unidas a los edificios. munícipe de ese municipio que quiera, y le sea lícito por la presente ley".
En cuanto a las disposiciones de carácter territorial, diversos senadoconsultos se ocuparon de la conservación de los edificios en orden a proteger la estética y el aspecto ornamental de la ciudad en su conjunto. El senadoconsulto Hosidiano, dictado bajo el imperio de Claudio (entre el 44 - 46 d. C.), y aplicable tanto a las construcciones urbanas como a aquellas llevadas a cabo en el mundo agrario, castigaba la compra de un edificio con intención de derribarlo para vender los materiales de demolición por separado. En definitiva, penalizaba una forma de lo que consideraríamos como especulación inmobiliaria, nada infrecuente desde antiguo, según testimonio del propio Estrabón. El senadoconsulto Volusiano reproduce las normas del anterior, sólo unos años más tarde, en el 54 d. C., bajo Nerón y supone la prueba de que la responsabilidad por este tipo de acciones de carácter lucrativo se dividía entre el comprador y el vendedor. El senado consulto Aciliano, fechado en el 122, bajo el emperador Adriano, prohibía legar materiales, elementos o piezas más o menos ornamentales unidas a los edificios.
Esta preocupación constante por salvaguardar la disciplina urbanística y el aspecto general de las ciudades se mantiene en disposiciones que pasaron a la compilación justinianea, que asume en general estas prescripciones. Cino da Pistoia (1270 - 1336) estimaba en la interpretación de esta norma que se estaba compeliendo a reedificar los edificios demolidos distinguiendo aquellos casos en que los inmuebles acogían a una o varias familias, imponiéndose requisitos diferentes, pues en este último supuesto era preciso obtener antes de proceder a la demolición el haber alcanzado la autorización de la asamblea de los curiales. Además otra disposición de Zenón según la cual, los propietarios que remozaran o renovaran sus casas debían atenerse a la antigua forma o plano del edificio, pero no como sucede en nuestros días para que todos los edificios tengan una belleza que responda a una pensada y ortodoxa coherencia, sino para no perjudicar a los vecinos en sus luces y vistas. Esta disposición de Zenón era por tanto de Derecho privado y de esa forma podía derogarse mediante pacto o estipulación en contra. En este sentido, en la evolución posterior de la interpretación del comentario del fragmento de Ci. 8, 10, 12, 1, Antonio Pérez señaló que las construcciones nuevas realizadas en suelo donde habían ya existido edificios levantados con anterioridad debían continuar teniendo sus mismas características, pues no era lícito realizar modificaciones ni rectificaciones arquitectónicas no contenidas en el edificio anterior. Por otro lado, Jacques Cujas (1522 - 1590) advirtió que la interpretación que debía darse era la de que las casas habrían de construirse en el mismo modo en que originariamente se encontraban guardando entre todas ellas un cierto orden en la ciudad, a la vez que el elegante jurista francés resaltaba la importancia del empleo de columnas y mármoles ornamentales.
Otras disposiciones urbanísticas de Derecho público fueron dictadas por Zenón en atención a construcciones particulares, sea ad casum las terrazas o los balcones, prohibiendo el que se llevaran a cabo en calles estrechas, así como también construir estos elementos de madera por tratarse de un material peligrosamente combustible (de esto mismo bien se percató el derecho germánico, al considerar que todo lo que arde con la tea es bien mueble, teniendo consecuentemente carácter mobiliario las casas edificadas con madera). Finalmente Zenón, que epilogó su existencia con un aura epiléptiforme, sería el único emperador que ordenó terminar completamente los edificios privados comenzados, estableciendo sanciones tanto para el constructor como para el operario. Tras semejante norma no se han visto otras razones que las de salvaguarda de la confianza.